影视文化产品中的地图使用合规问题

近日，“界面新闻”等媒体刊登了关于动画片《超级飞侠》遭全网下架的消息，起因是该片部分剧集对地图的使用和描述存在违规。据微博ID为“穆阿蒂布”的网友在社交平台上所述，“《超级飞侠》国内版藏南地区、阿克赛钦地区、延北地区、长白山片区的地图缺失；国外通行版将台湾划分在中国大陆外，且海南岛缺失。《超级飞侠》粤语版配音直接把台湾称为亚洲的一个地区。”这里反映出影视文化产品创作、摄制中需要注意的两方面问题，一是影视文化产品中关于地理区域的语言描述，二是影视文化产品中对地图的使用。无论是实际使用地图图形，还是以文字、语言描述地图，使用者均应当注意严格遵守我国法律关于地图使用的相关标准和要求。

关于第一方面影视作品情节、对白涉及地理区域的合规问题，实际上是作品内容审查的组成部分，《著作权法》、《出版管理条例》、《电影管理条例》等有关法律法规中都对作品内容规定了“不得危害国家统一、主权和领土完整”、“不得危害国家利益”等限定，在实践中，影视作品情节、对白的语言表达问题相对容易被发现和纠正。

而对于第二方面地图的使用问题，则是一个容易被忽略的问题，实际上，在影视文化行业，因地图使用问题被处罚是有先例的，例如热播剧《亲爱的、热爱的》，2019年8月12日，上海市规划和自然资源局以该剧擅自登载不符合国家规定地图行为违反《中华人民共和国测绘法》第38条第1款、《地图管理条例》第15条第2款和第24条第1款为由，对其出品方上海剧酷文化传播有限公司作出处罚决定，责令其改正登载不符合国家规定地图的行为，并处罚款人民币10万元。本文将主要梳理分析第二方面即影视文化作品、产品中使用地图所涉合规问题。

一、地图使用的有关限制

（一）关于地图使用的基本要求

地图本身需依规编制，不得出现禁止性内容。依据《地图管理条例》第八条的规定，编制地图，应当执行国家有关地图编制标准，遵守国家有关地图内容表示的规定。地图上不得表示下列内容：危害国家统一、主权和领土完整的；危害国家安全、损害国家荣誉和利益的；属于国家秘密的；影响民族团结、侵害民族风俗习惯的；法律、法规规定不得表示的其他内容。

不仅当代地图，历史地图也需遵循上述标准。依据《地图管理条例》第十条规定，在地图上绘制中华人民共和国国界、中国历史疆界、世界各国间边界、世界各国间历史疆界，应当遵守下列规定：中华人民共和国国界，按照中国国界线画法标准样图绘制；中国历史疆界，依据有关历史资料，按照实际历史疆界绘制；世界各国间边界，按照世界各国国界线画法参考样图绘制；世界各国间历史疆界，依据有关历史资料，按照实际历史疆界绘制。

（二）关于地图的正规来源

中国国界线画法标准样图、世界各国国界线画法参考样图，由外交部和国务院测绘地理信息行政主管部门拟订，报国务院批准后公布。在实务中，中国国界线画法标准样图、世界各国国界线画法参考样图，可到自然资源部下设的“自然资源部地图技术审查中心”（“地图审查中心”）官网的“标准地图服务”（网址：http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/）中查询。

二、需提交地图审核的情形与法律责任

（一）需提交地图审核的情形

国务院2015年11月26日颁布的《中华人民共和国地图管理条例》（“《地图管理条例》”）第五条规定，有下列情形之一的，申请人应当依照本规定向有审核权的自然资源主管部门提出地图审核申请：出版、展示、登载、生产、进口、出口地图或者附着地图图形的产品的；已审核批准的地图或者附着地图图形的产品，再次出版、展示、登载、生产、进口、出口且地图内容发生变化的；拟在境外出版、展示、登载的地图或者附着地图图形的产品的。根据该规定第六条，仅在特定情况下，使用地图无需审核，包括直接使用自然资源主管部门提供的具有审图号的公益性地图，景区地图、街区地图、公共交通线路图等内容简单的地图，法律法规明确应予公开且不涉及国界、边界、历史疆界、行政区域界线或者范围的地图。

根据原国家测绘地理信息局发布的“关于全覆盖排查整治‘问题地图’专项行动典型案件（第一批）的通报”的案例可见，广告（产品广告、宣传视频）、互联网网站（凤凰网等资讯网站）、出版物（教科书及文化图书、引进图书等）、文化产品（地球仪等）、产品宣传册（无印良品产品目录）等登载地图过程中均被查出存在错漏等问题，属于“问题地图”，这些地图的使用、展示和登载均应属于《地图审核管理规定》第五条规定的事先均应报审的范围。由此可见，实践中并非仅地图出版物需要报审，任何对地图图形有展示、登载的行为或附着地图图形的产品，包括各种形式的影视文化产品，均应报审；实务中还需注意的是，对于审核通过后的地图，如果后续进行了任何的编辑、修改、调整（包括更改比例、更换颜色等），也应当重新报审。

综上所述，对影视文化产品创作、制作从业者或单位来说，只要涉及地图出现在作品或宣传物料中，无论境内、境外，无论地图使用的范围或形式，均需考虑按照相关规定提交有关主管机关审核，以保证登载、展示的地图符合我国相关规定。

（二）违反地图送审规定的后果

《地图管理条例》第四十九条至第五十五条规定了违反地图送审规定的有关责任，如下：

1、应当送审而未送审的。责令改正，给予警告，没收违法地图或者附着地图图形的产品，可以处10万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2、不需要送审的地图不符合国家有关标准和规定的。责令改正，给予警告，没收违法地图或者附着地图图形的产品，可以处10万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，可以向社会通报；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3、经审核不符合国家有关标准和规定的地图未按照审核要求修改即向社会公开的。责令改正，给予警告，没收违法地图或者附着地图图形的产品，可以处10万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销测绘资质证书，可以向社会通报；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4、弄虚作假、伪造申请材料骗取地图审核批准文件，或者伪造、冒用地图审核批准文件和审图号的。责令停止违法行为，给予警告，没收违法地图和附着地图图形的产品，并处10万元以上20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销测绘资质证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5、未在地图的适当位置显著标注审图号，或者未按照有关规定送交样本的。责令改正，给予警告；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销测绘资质证书。

6、互联网地图服务单位使用未经依法审核批准的地图提供服务，或者未对互联网地图新增内容进行核查校对的。责令改正，给予警告，可以处20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销测绘资质证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

7、通过互联网上传标注了含有按照国家有关规定在地图上不得表示的内容的，责令改正，给予警告，可以处10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

8、依据《地图审核管理规定》第三十二条的规定，最终向社会公开的地图与审核通过的地图内容及表现形式不一致，或者互联网地图服务审图号有效期届满未重新送审的，自然资源主管部门应当责令改正、给予警告，可以处3万元以下的罚款。

 三、地图审核的主管机关与程序

   （一）自然资源部门作为地图审核主管机关

地图审核主管机关是自然资源部门即原国家测绘部门。全国人大常委会1992年颁布、2017年修订的《中华人民共和国测绘法》（“《测绘法》”）第十条规定，“国家建立全国统一的大地坐标系统、平面坐标系统、高程系统、心坐标系统和重力测量系统，确定国家大地测量等级和精度以及国家基本比例尺地图的系列和基本精度。具体规范和要求由国务院测绘地理信息主管部门会同国务院其他有关部门、军队测绘部门制定。”依据《测绘法》，国务院于2015年11月26日颁布《中华人民共和国地图管理条例》，其中第四条明确了地图的主管机构，即“国务院测绘地理信息行政主管部门负责全国地图工作的统一监督管理”，以及，“对于县级以上地方人民政府负责管理测绘地理信息工作的行政部门（以下称测绘地理行政主管部门）负责本行政区域地图工作的统一监督管理”。2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将国家测绘地理信息局的职责整合，组建中华人民共和国自然资源部（“自然资源部”），不再保留国家测绘地理信息局。

依据《地图管理条例》第十五条规定，“国家实行地图审核制度。向社会公开的地图，应当报送有审核权的测绘地理行政主管部门审核”。《地图审核管理规定》对于地图审核管理工作进行了进一步细化，并明确了地图审核的主管机构，即“国务院自然资源主管部门负责全国地图审核工作的监督管理。省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门以及设区的市级人民政府自然资源主管部门负责本行政区域地图审核工作的监督管理”。

    （二）报审义务人

《地图管理条例》第十六条规定，“出版地图的，由出版单位送审；展示或者登载不属于出版物的地图的，由展示者或者登载者送审；进口不属于出版物的地图或者附着地图图形的产品的，由进口者送审；进口属于出版物的地图，依照《出版管理条例》第四十一条，由出版物进口经营单位经营；出口不属于出版物的地图或者附着地图图形的产品的，由出口者送审；生产附着地图图形的产品的，由生产者送审。

   （三）地图审核标准与考量因素

地图与国家主权、领土的相关性，决定了地图审查的标准和考量因素与政治、历史、民族等因素都存在联系，现行法律法规及技术规范在很大程度上为从业者实践提供指引，但并非穷尽全部考量因素。如，《地图审核管理规定》第十八条规定，自然资源主管部门受理地图审核申请后对下列内容进行审查：地图表示内容中是否含有《地图管理条例》第八条规定的不得表示的内容；中华人民共和国国界、行政区域界线或者范围以及世界各国间边界、历史疆界在地图上的表示是否符合国家有关规定；重要地理信息数据、地名等在地图上的表示是否符合国家有关规定；主要表现地包含中华人民共和国疆域的地图，中华人民共和国疆域是否完整表示；地图内容表示是否符合地图使用目的和国家地图编制有关标准；法律、法规规定需要审查的其他内容。在实务中，具体的地图审查标准除前文提到的“标准地图服务”的参考图样，也可参见地图审查中心官网披露的《地图审查关注的主要内容》（网址：https://www.zrzyst.cn/dtscgzjs/377.jhtml）。

   （四）地图审核程序及结果

依据《地图审核管理规定》第七条，涉及到全国地图，主要表现地为两个省、治区、直辖市行政区域的地图，香港特别行政区地图、澳门特别行政区地图以及台湾地区地图，世界地图以及主要表现地位国外的地图，历史地图，均应当提交国务院自然资源主管部门审核；对于上述范围之外的主要表现地在行政区域范围内的地图，由当地省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门审核，对于主要表现地在设区的市行政区域范围内不涉及国界线的地图，由设区的市级人民政府自然资源主管部门负责审核。

对于具体技术等审核标准以及审核流程，可参见地图审查中心官网。相应地，审查中心官网公示了《地图审核事项办事指南》（网址：http://zwfw.ch.mnr.gov.cn/result/matterdetial?appId=4028fb8351193e4e0151194302a50001）申请人按照该指南通过自然资源部网上政务服务平台进行申请，并按要求提交后需材料。

依据《地图审核管理规定》第二十三条，如果最终经过审核，申请予以批准的，自然资源主管部门核发地图审核批准文件和审图号，如果不予批准的，核发地图审核不予批准文件并书面说明理由，告知申请人享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。